国务院出台政府投资条例：不得违法违规举债筹措资金

5月5日，国务院总理李克强签署国务院令，正式公布了《政府投资条例》（以下简称条例），并明确该条例将于2019年7月1日起施行。

条例明确了政府投资的范围、方式、决策和实施等相关事项。条例要求，政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。国家加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。

此外，条例还明确，政府投资项目不得由施工单位垫资建设。

政府投资以非经营性项目为主

什么是政府投资？条例给出了明确的范围。

条例所称政府投资，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。

与2010年曾公布过的征求意见稿相比，本次条例所规定的政府投资所使用的资金范围缩小，征求意见稿中资金来源包括：财政预算内投资资金；各类专项建设基金；国家主权外债资金；其他政府性资金。

政府投资有哪些投资项目和范围呢？条例明确，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。

司法部、发改委负责人在答记者提问时表示，为了从机制上确保政府投资始终投向最需要投、最适合投的方向和领域，条例规定国家建立政府投资范围定期评估调整机制，不断优化政府投资方向和结构。

大岳咨询总经理金永祥向记者表示，政府投资领域与PPP（政府和社会资本合作）的投资领域基本一致，政府投资可以与PPP有机结合，这样可以更好地发挥政府投资作用，也有助于规范政府投资行为，提高政府投资效益。

此外，政府投资资金将按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。

记者注意到，今年中央预算内投资安排5776亿元，比去年增加400亿元。国家统计局数据显示，2019年1~3月份，全国固定资产投资（不含农户）101871亿元，同比增长6.3%，增速比1~2月份加快0.2个百分点。

不得违法违规举债筹措资金

条例指出，政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。国家加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。

中国社会科学院财经战略研究院财政研究室副主任何代欣告诉记者，资金是政府投资中的一个重要内容，现阶段实施积极财政政策的情况下，要拉动经济增长，政府会扩大投资，而考虑到目前地方政府债务负担比较重，如果政府投资不加以规范，可能诱发新的地方政府债务风险。

政府投资条例规定了政府投资的资金来源、投资方式等，这为政府投资，尤其是工程建设提供了一个规范的参照。

国家行政学院教授竹立家认为，加快推出规范政府投资的法规意义重大，就是“为了更好规范地方政府债务”，建立“一个完善的制度保障”。

他表示，目前中国处于经济社会发展的重大转型期，政府投资项目和资金量不断增多，但同时政府投资越位的问题也比较严重，部分地方政府的领导层存在“好大喜功”“拍脑袋做决策”的问题，造成地方政府负债严重。

不得由施工单位垫资建设

条例规定，政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。政府投资项目不得由施工单位垫资建设。

何代欣向记者表示，此前在工程建设过程中，由施工单位垫资，实际上资金主要来源是社会方，这也可能给政府带来债务风险。条例对此进行规范，政府主导的投资项目，社会资本投资不能以垫资的形式，将以所有者权益形式参加项目，这对社会资本有更强的吸引力。

记者注意到，政府工程不得要求施工单位垫资有利于解决拖欠民工工资问题。比如2017年河北省住建厅印发《关于切实做好政府投资工程项目拖欠工程款和建筑领域拖欠农民工工资有关工作的通知》就提出，各市要把好新建项目的开工关，项目资金不到位或不落实的，不得批准招投标和施工许可手续，严禁政府工程要求施工单位垫资施工。